11月4日至8日，第十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过了《国务院关于建议提高地方政府债务限额替代现有隐性债务的议案》，建议增加地方政府债务限额。 6万亿元地方政府债务限额将替代现有隐性债务，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次性报批，分三年实施。根据这一安排，到2024年底，地方政府特别债务限额由29.52万亿元增加到35.52万元。同时，五年内安排每年8000亿元、总计4万亿元的地方政府专项债券置换隐性债务。累计投入10万亿元金融资源化解地方政府债务风险。

本轮大规模减债呈现七大亮点：一是减债指导思想体现发展才是硬道理、高质量发展的要求，重点从注重防范风险转向并重发展。防范风险、促进发展。二是化解债务总体工作思路优化调整为以主动化解为主，由点位排雷转向整体风险化解。三是规模远超以往的减债安排，直接增加地方债务资源10万亿元。第四，本轮债务安排有一个明确的方向，那就是地方政府隐性债务的专项置换。五是大规模减债步伐平稳，减债工作均衡有序开展。六是专项债额度投资领域可能有结构性安排，重点支持困难较大地方政府。七是减债部门与协调部门分工明确，主角与配角明确。

本轮推出的减债计划是全面、全面、有针对性的减债计划。它是直接而有力的。其预期影响和潜在风险引发市场广泛讨论。大规模减债安排将取得哪些预期效果、减债措施实施中可能遇到哪些问题及其实施建议将是本文讨论的主要内容。

1. 大规模债务安排的预期效果是什么？

地方政府在中国经济中发挥着非常重要的作用。大规模化解地方政府隐性债务，可以减轻地方政府本息支付负担，缓解债务风险，释放财政政策调控空间，改善地方治理和营商环境，促进基础设施投资和居民消费，支持资本市场的发展都发挥着重要而积极的作用。主要涉及以下七个方面。

有效减轻地方政府债务本息负担，缓解地方债务风险。大规模债务安排将大幅减少未来三到五年地方政府需要自行消化的隐性债务任务，从每年2.86万亿元减少到4600亿元。 “以时间换空间”的债务安排可以更好地将到期、成本高、违约风险高、管理难度大的非标准化债务转变为长期、低风险、易于管理的标准化债务。债券，风险系数明显较高。减少。由于法定国债利率远低于隐性债务利率，置换还将大幅减少地方政府债务利息支出和中间费用，五年可节省6000亿元以上。 2021年至2023年，每年国债付息支出将超过1万亿元。 2024年前三季度，已支付债务利息9265亿元。大规模债务安排实施后，每年可节省财政利息支出1200亿元以上。这笔可观的资金可用于支持教育、科技、社会保障和就业等领域。

放松地方债务对财政政策效果的约束，为未来更大的政策调控留出足够的空间。全国人大同意的2024年地方政府债券余额限额为46.79万亿元。与2023年末余额41.92万亿元相比，今年最大增量为4.87万亿元。目前提前发放和第二批的额度已达4.34万元。亿元，国债额度发行空间仅有5300亿元，进一步增加财政支出的能力有限。增设新的特别债务额度可以更好地解决这一问题。据测算，1995年至2022年，我国财政支出乘数在1.67左右。财政支出的增加将带动国民收入乘数的增长。尽管乘数低于理论值2.67，但财政政策的效果仍然显着。新额度替代隐性债务，可以帮助地方政府畅通资金链，增强发展动力，将原本用于偿还隐性债务的资源用于促进发展和改善民生，大幅增加财政支出，加大科技创新投入。金融支持成果转化，从而增加国民收入，促进经济稳定增长，加快经济结构优化调整。大规模债务安排可以让地方政府轻松开展操作，腾出原本用于化解债务和风险的时间和精力，更多投入规划和推动高质量发展。

集中地方力量推动高质量发展，提升和改善地方治理水平和营商环境。根据相关单位测算的中国各省营商环境指数，甘肃、新疆、青海、西藏、宁夏、陕西、贵州、重庆等省份营商环境排名较低，均低于全国平均水平3.60。这部分省份具有财政自给率较低、化解债务能力相对较弱的特点，需要更多地依靠中央安排财力帮助化解现有隐性债务。通过金融资源大规模投入，合理化解地方政府存在的隐性债务风险，提高地方政府融资能力，改善地方形象和营商环境，进而形成良好环境，推动地方改革。政府投融资体系。影响。大规模举债有利于优化地方政府行为理念，更好地落实减税降费等政策，有效减少地方违法收费、变相罚款等不合理增加财政收入的手段。

显着完善城投公司等企业资金链，促进基础设施投资。通常，隐性债务多由地方政府融资平台筹集，主要用于城市基础设施建设和公共服务建设。此类建设项目具有投资建设周期长、资金量大、回报率低、回收周期长的特点。 ，很容易与短期债务造成资金错配问题。据统计，2023年末，全国城投债券余额达11.89万亿元，城投平台已动用信贷27.88万亿元，城投非标债约7.17万亿元，合计46.94万亿元。城投公司债务规模大、债务成本高。加之严格的监管限制，偿债压力持续增大。此次大规模债务安排，可以很大程度上缓解平台公司流动性紧张的状况，优化平台公司债务结构，特别是显着缓解城投公司的偿债压力，让更多的金融资源用于改善铁路、公路和水路。加大资金投入交通、供水、供电、供气、污水垃圾处理、人居环境优化、文化教育、社会保障等市政公用工程设施和公共生活服务设施的基础设施和新型基础设施建设替换隐性债务可以进一步明确政府与平台之间的债务和责任划分。平台企业可以聚焦主业，进一步提升运营能力和运营效率。

改善民生，促进消费。一方面，大规模债务安排拓展了地方财政操作空间，可以加大力度落实减税降费、以旧换新、购房购车补贴等刺激消费的政策措施生长;另一方面，可以缓解城投企业和事业单位的压力。单位资金短缺，使其有能力集中力量解决居民住房问题，改善人居环境，扩大就业，增加养老、医疗、教育、扶贫、低保等支出，加大力度改善民生，缓解居民后顾之忧。大规模化解地方政府隐性债务，有利于推动新型城镇化建设步伐，让地方政府有更多精力和财力实施农民工城镇化行动，妥善处理好教育、医疗等问题和农村流动人口购房。

很大程度上改善资本市场整体预期，提升债券市场信用水平，增加市场流动性。此次大规模债务安排，向市场传达了中央化解地方政府隐性债务的决心，释放了维护经济稳定的强烈信号。这对于增强金融投资者信心、提高金融机构投资稳定性和风险偏好具有重要意义。积极的作用。地方政府再融资专项债券的发行将增加高利率债券的市场供给，利好基础设施、环保等相关领域的股票和债券。同时也可以持续向市场注入流动性，有利于扩大交易规模，增强市场活力。作为经济发展的重要主体，地方政府债务状况的改善将有助于提高地方上市公司的经营管理水平，推升资本市场的估值水平。

缓解民营企业经营压力，改善金融机构资产质量。在当前内需疲弱的情况下，债务安排还将用部分资源偿还政府、事业单位等机构欠民营企业的债务，这将在一定程度上缓解资金链紧张的问题。特别是要清理欠民营房地产企业、建筑企业、政府服务机构、中小企业和个体工商户的欠款，依法保护民营企业的合法权益，缓解民营企业生存压力。同时，还可以帮助银行业金融机构提高金融资产质量，增强授信能力，进一步扩大货币政策的实际有效性。更重要的是，有利于恢复和提振一些地方政府的信用，使其在推动区域经济高质量发展中更好地发挥积极作用。

二、实施大规模举债措施可能遇到的问题及对策建议

问题一：偿债资源安排相对均衡，一定程度上可能存在“远水不能解近渴”的问题。此次减债计划计划在未来3至5年总共动用10万亿元财力，节奏相对均衡。新增加的地方政府债务限额一次报批，三年实施，每年增加2万亿元；同时，5年内安排4万亿元地方政府专项债券置换隐性债务，每年新增8000亿元。但经过多年积累，目前地方政府债务压力较大，支撑区域投资和消费的能力有限。他们迫切需要一场“及时雨”来有效化解债务压力和流动性问题；此外，国际政治经济环境日益严峻甚至危险。当务之急是地方政府大力促进内需发展，促进经济平稳较快增长，有效抵御外部冲击。因此，均匀的安排在一定程度上可能会导致“远水难解近渴”的问题，导致减债政策的实际效果有限或减弱。

建议从实际需要出发，“前装后装”地安排债务资源。具体来说，三年内新增6万亿元专项债务限额的使用节奏将调整为“三二一”额度安排，即第一年增加3万亿元，增加第二年2万亿元，第二年增加2万亿元。三年增加1万亿元。同时，五年内每年8000亿元专项债券使用安排调整为：前三年每年1万亿元，后两年每年5000亿元。前1-3年加大资源投入，将为地方政府提供一场财政资源“及时雨”，可以快速缓解地方政府债务压力，改善流动性状况；让他们腾出手来更有力地促进地区投资和消费增长，将最大限度地发挥减债政策的积极作用。

短期内，地方政府加大举债力度，将引发金融市场能否承受压力的质疑，尤其是地方债主要投资主体商业银行明显的流动性增量需求。建议采取以下措施应对：一是加大存款准备金率下调力度。今年年底或明年初，可以考虑下调存款准备金率0.5个百分点至1个百分点，增强商业银行投资地方债的能力。中长期考虑保持银行间市场流动性合理充裕；二是根据市场变化，运用逆回购、MLF等公开市场操作工具，集中及时释放流动性，化解因地制宜的问题。政府加大举债力度和收紧流动性状况可能会导致市场出现较大的周期性波动；三是央行将扩大二级市场国债交易业务范围，适当提高国债在央行资产负债表中的比重。 、通过国债工具，根据市场变化加大资金投放力度；四是加大对政策性银行购买地方专项债券的支持，央行通过增加再贷款额度、降低再贷款利率等工具给予支持。在“先重后轻”的债务额度安排下，虽然前1-3年地方政府举债规模较大，但通过多措并举、多部门协调和风险管理，这部分增量可有效消化了债务带来的较大流动性需求。

问题二：置换隐性债务的实际操作是“借新还旧”。原来的债务并没有减少。同时，地方政府债券存量增加，财政赤字扩大，意味着未来仍将面临较大的还本付息压力。 。

建议中央继续加大对地方转移支付力度，用于支付即将到期的地方政府债券本息。具体规模将根据当地实际情况综合确定。我国中央政府杠杆率明显低于地方政府，中央持有的国有资产和投资收益也较为可观。相关数据显示，截至2024年二季度末，中央和地方政府杠杆率分别为25.8%和34.5%。中央仍有较大举债空间，可继续加大对地方政府偿还中长期债务的金融支持。 2024年中央对地方转移支付预算为10.2万亿元，比2023年下降0.9%。2025年转移支付预算可适当增加至11万亿元以上，并注重优化转移支付预算。各省转移支付结构。加大对债务风险高省份的转移支付力度。

建议2025年新增2万亿元超长期特别国债，延续“双”“两新”政策，减轻地方财政支出压力。建议进一步加强地方政府投资项目管理，着力扩大有效投资，提高项目投资效益。既要考虑投资收益能够覆盖长期债务利息支付，又要考虑当地重点产业发展导向、基础设施和民生工程需求。

建议进一步深化财税体制改革，增加地方自主财力，增强地方偿债能力。围绕高质量发展首要任务，结合地方政府财政收支水平和债务状况、全国和区域产业结构、商业模式、财富分配等新变化，统筹推进财政体制改革加快建立健全中国特色的现代化财政体系。健全预算管理制度，提高预算完整性，提高预算管理的统一性和规范性；完善税收制度，规范税收优惠政策，完善重点领域和关键环节支持机制。优化调整中央与地方行政管理、税收事权，建立权责明确、财力协调、区域平衡的中央与地方财政关系。增加地方自主财力，扩大地方税源；完善财政转移支付制度，增加一般性转移支付，多渠道增加地方财政收入，增强地方偿债能力。注重宏观政策导向的一致性，妥善处理增加地方财力与继续实施减税降费扩大投资、促进收费之间的矛盾。

问题三：专项债务限额配置需解决公平合理性问题。一方面，要合理确定各省6万亿元专项债务限额的分配标准。特别是，分配给西部地区省份的配额规模应与其未来偿债能力相匹配。另一方面，省级政府承担着发行和偿还债务的重要任务，其中大部分用于替代市县政府的隐性债务。他们需要考虑平衡地方政府上下级行政权和财政权。

建议综合考虑各省及对应市县经济形势、财政收入、偿债能力、隐性债务规模、待偿债务情况等因素，合理分配年度新增专项债务额度。截至2024年9月末，我国地方政府债务余额44.7万亿元，其中广东、山东、江苏、四川、浙江五省债务余额均超过2万亿元，隐性债务规模后四个省份也可能较高（北京、上海、广东已清偿了现有隐性债务），但由于其经济发展水平较高，化解隐性债务能力较强，不宜倾向于此类省份数增加新的特别债务配额时；而内蒙古、东北三省、广西、贵州、云南等隐蔽地区虽然性债务规模较低，但化解债务能力较弱，债务风险较高。不宜将某个省份的隐性债务规模与新出台的限额简单等同，否则容易造成错配问题；综合考虑未来几年地方财政收入预期、利息支出水平、经济增长水平等因素。合理、科学分配新增配额。既要确保地方隐性债务合理置换，有效降低债务风险，又要进行长远布局；妥善处理短期隐性债务与长期政府规范性债务之间的平衡，避免地方政府债务大幅增加替代。隐性债务将在未来造成更大的债务压力。

问题四：债务置换过程监管难度大，增量隐性债务管控仍面临挑战。新发行再融资专项债券的目的是置换隐性债务，但如何匹配相应债务以最大限度地置换待偿债务、如何监管资金使用等问题需要关注。本轮隐性债务置换安排为一次报批、三年发行。批准后三年内，隐性债务可能发生动态变化。如隐性债务的出现、新增新增隐性债务的出现、原本不符合标准的隐性债务转变为可认定符合标准的隐性债务等。如何调整债务置换节奏、确定主体责任，是需要认真思考、周密安排的重要问题。

建议继续加强对地方政府新增债务和债务置换过程的动态监管。进一步完善地方政府债务监督检查机制，坚决遏制隐性债务增加，严格控制存量债务置换节奏，明确主体责任；建立健全地方政府债务信息平台，动态监测各类显性和隐性债务；建立健全人大监督机制，加强地方人大对政府债务的审查和监督，有效监督资金用途、投资方向和数额。

（作者连平为光凯首席产业研究院院长、首席经济学家、中国首席经济学家论坛主席，王云金为光凯首席产业研究院高级研究员）